加快开展增量配电网改革的几点建议

本文摘要：减缓积极开展增量配电网改革的几点建议自2016年第一批增量配电网试点项目施行以来，无论是第二批，还是第三批项目在2018年上半年之前都是进展较慢，无法实行。到2018年下半年经过能源监管部门督导、约谈和通报之后，项目进展才有了显著的转变。第一、二、三批增量配电网进展较慢的引人注目现象有：1、申报艰苦造成很多项目流产在申报环节由于地方政府对于政策解读深度不一和电网无法开具反对意见的原因，造成大量项目申报流产。

减缓积极开展增量配电网改革的几点建议自2016年第一批增量配电网试点项目施行以来，无论是第二批，还是第三批项目在2018年上半年之前都是进展较慢，无法实行。到2018年下半年经过能源监管部门督导、约谈和通报之后，项目进展才有了显著的转变。第一、二、三批增量配电网进展较慢的引人注目现象有：1、申报艰苦造成很多项目流产在申报环节由于地方政府对于政策解读深度不一和电网无法开具反对意见的原因，造成大量项目申报流产。毕竟，最主要是对于增量电网和存量电网的解读，地方政府和电网有有所不同的政策说明。

根据《有序放松配电网业务管理办法》的精神，电网存量电网继续不出改革范围。但是实际过程中，大量试点项目的配电网正处于犬牙交错、相互交织的多方产权状态。

这也从侧面体现了我国配电网管理体制缺少统一管理的缺失。特别是在是对于除电网企业存量资产外，其他企业投资、建设和运营的存量配电网也归属于增量配电网改革范畴的了解堪称各执一词。除此以外，还是很多心照不宣的原因，造成试点项目申报与国家审核增量配电试点项目的速度比起，需要把申报材料从基层提交到国家的可玩性更大。这与其他行业改革相比较归属于大相径庭的现象。

即使试点项目获得申报通过，项目落地的进展依然较慢，以至于320个早已取得批准后的项目，绝大部分还正处于思索阶段。2、股权纠葛造成项目进展较慢目前除用户存量电网以外，很难有园区的配网资产享有独立国家产权。在政府、电网和用户配电资产相互交织的情况下，由于各方利益表达意见的不完全一致，各方资产如何转入项目公司，沦为项目公司无法落地的最重要原因。

再加电网企业的宜触则触、宜参则参的政策，在基层演译出了宜触无以触、宜参也要控的情况，相当严重压制了地方政府和投资者的信心。有政府领导体现：增量配电业务改革本来就是为了以社会资本转入配电领域，与电网企业构成一定的竞争以改变现状，如果电网企业有限公司了，那显然没适当做增量配电业务改革了。令人伤心的是，在产权明晰、用户存量配电并转增量的前提下，这类试点项目的进展比纯粹追加配电网的速度显著要慢。这也间接说明了，目前产权不明晰的增量配电网试点项目不是最合适进行改革的目标。

3、区域区分推迟项目落地时间试点项目另外一个很难落地的最重要原因是供电区域的区分问题。由于体制长年构成的局面，配电网规划仍然以来都是地方政府高度倚赖电网企业制定和投资。

一般而言，110千伏变电站（以下全称110变电站）以上的电网规划，是落后于政府产业规划的。而110变电站以下的配电网规划，往往相比之下领先地方政府的市场需求。这就造成了政府为了招商引资，在工业园区和企业联合建设了很多非电网企业资产的存量配电网。

绝大部分情况下，电网企业建设好110变电站之后，其他配电网的建设都是政府和企业自行建设，这种情况为增量配电网供电营业范围的区分带给了非常复杂的局面。以电网企业而言，110变电站的不存在意味著供电营业范围归属于存量电网，以政府和企业而言，110变电站以下的供电营业范围归属于园区和企业自行运营和管理。当试点项目获得审核之后，这类情况导致的区域区分协商工作十分艰苦。

无独有偶，试点项目中供电范围明晰的园区和企业存量配电网，在区域区分方面的落地可玩性大得多。取得西北地区第一张增量配电网电力业务许可证的铜川欣荣配售电有限公司就是一个典型的矿区存量配电网。4、配电价格结构令人无法拒绝接受如果说存量配电网在各方面更容易获得政府、电网和投资者的接纳。

那么纯粹追加的配电网试点项目无法落地的另外一个最重要原因是配电价格结构令其投资者望而生畏。作为电力改革中的新生事物，如何经营增量配电网对于很多企业还是归属于陌生的领域。就配电网盈利模式而言，未知就里的投资者一般来说都把盈利期望竭尽在配电差价的强弱之上。而增量配电网的参考目标不能是省级电网输配电价格体系。

凭心而论，目前省级电网输配电价在第一个监管周期经历了重重磨难才以求实行，这是国内电价核算体系的众多突破，个中有所缺失难以避免。比如目前配电价格段结构不尽人意的情况。而事实上2017年12月发改委授予了发改为价格规〔2017〕2269号《关于制订地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》，明确规定了有所不同电压等级输配电价与实际成本差异过大的，省级价格主管部门可根据实际情况，向国务院价格主管部门申请人调整省级电网输配电价结构。

这毫无疑问为各地增量配电网项目电价的制定获取一条可可供探寻的道路。作为电力行业最重要突破口的增量配电业务改革，其进展的较慢直接影响整体改革的进程。有鉴于此，要减缓增量配电业务改革，我们有如下建议：一、从存量资产应从，盘活大量溶解的地方政府和企业资金要减缓增量配电业务改革，就要使得试点项目尽早获得政府、电网企业和投资者的联合接纳。不具备这个条件的只有目前非电网企业资产的存量配电网项目。

因此，从存量配电网资产应从推展增量配电业务改革是目前较慢创建增量配电业务机制的明智自由选择。1、存量资产归属于政府和企业溶解在非经营领域的优质资产。

从存量资产应从，将存量配电网自负盈亏为增量配电网，引进社会资本，以大股东、收购和出租等方式将存量资产的确实价值反映出来，将是地方政府和企业十分拥戴的不道德。2、存量配电网无论是区域区分，还是供电方式，与电网企业的利益冲突大于。3、将存量配电网资产从非经营性资产转化成为经营性资产，目前在法律、技术、财务和经营方式上都是事实不存在，完全不不存在股权纠葛，增量配电网项目公司的投资主体也很更容易证实。

4、2019年元月7日，一脉相承于放接办能源〔2018〕356号文的新年第一个电改文件《关于更进一步前进增量配电业务改革的通报》（发改经体〔2019〕27号）（以下全称27号文）做出了早已运营的存量配电网，产权所有人不必须经过试点、投资主体招标等程序，可以必要向地方能源主管部门申请人沦为项目业主的规定。5、根据估计，全社会非电网企业存量配电网资产总量多达2万亿元，盘活这些优质资产，对于地方经济的发展和企业降低成本将起着极大的促进作用。二、从股权结构应从，还原成增量配电业务改革的初心前三批增量配电网部分落地项目的经营情况证明，股权结构上由电网企业有限公司和股份过分集中的项目公司，都有些背离原本增量配电业务改革的想法。从股权结构应从，减缓增量配电业务改革的工程进度，建议做以下几点：1、目前四川省政府早已具体增量配电网项目不得由电网企业有限公司。

这种股权规定，有力地保证了增量配电网公司将沦为电网的对标企业，增进我国配电领域的有效地竞争，还原成增量配电业务改革的初心。2、2018年下半年，国家发改委在《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》（发改经体〔2018〕1460号文中特别强调，不建议电网及地方投资平台有限公司，也是考虑到从股权结构上确保增量配电网项目的身体健康发展。近期授予的27号文某种程度的做出了不建议电网企业或当地政府投资平台有限公司试点项目的规定。

考虑到不建议依然不存在模糊不清的政策理解，要减缓增量配电业务改革，建议尽早在全国将不建议改回不得由电网企业和地方投资平台有限公司，以便利实际工作中确实有据可依。3、从前三批投资主体的结构来看，绝大部分增量配电网公司股东都超过4家以上，部分有限公司股东的股份高于40%。

对于一个成熟期的现代企业制度公司来说，这种股权结构是无可厚非的。但是对于正处于风口浪尖的新型配售电公司，这种结构往往不会造成公司决策较慢、股东意见无法统一、缺少意味著控股方融资艰难、项目进展无法合乎地方经济发展的拒绝等问题。

所以建议增量配电网投资主体的股权结构中尽可能有单一意味著掌控股东（股权比例51%以上），以减缓项目的建设和投产。三、从区域规划应从，融合产业发展，减少用能成本增量配电业务改革虽然归属于电力体制改革的范畴，但是其确实的目的是为了减缓发展地方经济。而电力体制改革不仅是电力行业自身的纠偏和完备，堪称为了完备地方经济服务体系，减少地方经济发展的能源成本。

有鉴于此，增量配电网所牵涉到的配电网规划和区域区分问题，其评判合理的标准不是否不利于当地电力工业的发展，而是如何更佳地服务于地方经济减少能源综合成本，提升市场竞争力。元月7日，千呼万唤复出来的27号文对于区域规划和产业融合明确提出了建设性的意见。

1、园区类试点项目经许可可由园区管委会或区县政府代地方能源主管部门遵守配电网规划的组织编成。2、明确规定了对于规划编成信息，电网企业不应在十五个工作日内批示并获取涉及资料。3、终端系统设计报告必需符合以下条件：一是由非报告编成方的第三方咨询机构评审论证终端系统设计报告。

二是论证过程充份征询电网企业意见。三是地方能源主管部门协商确认。4、规划方案的评审联合方为省级能源主管部门，必需有地方政府、经信（工信）、价格、寄居辟、国家能源监管机构以及电网企业、潜在投资主体参与。

5、对于过渡期内的试点项目（不含追加并未划入试点、划入试点未定投资主体），明确提出了切实可行的解决方案。一是地方政府批准后电网先行建设。二是地方政府登录企业先行建设。

三是先行建设的资产将获得合理的报酬。四、从配电价格应从，均衡电网企业和增量配电网利益根据我们参予重庆和广东两省市的增量配电网定价细则制定研究的体会，显然找到全然从配电价格去考核配电网的投资收益，即使是电网企业也无法盈利。

所以从配电价格应从，无法只指责于增量配电网企业的利益，更加要注目电网企业为全社会所分担的成本和投资重复使用责任。两者之间在配电价格的均衡，才能有效地增进增量配电网的前进和发展。近期的27号文关于配电价格的精神是：希望增量配电网发展出有一套原始的价格核定办法。

在确保用户平均值配电价格不低于核定价格的前提下，对部分用户缴纳的配电价格可以上下浮动。主要政策建议有如下几点：1、尽早构成电缆价格和配电价格的独立核算机制；2、推展电网业务监管会计制度的发展；3、创意获准收益调节机制；4、合理测算交叉补贴，创意过渡性期间的分摊办法；5、创意电网企业和增量配电网企业的承销方式；6、创意分布式发电市场化交易过网费机制。五、从监管体系应从，身体健康发展增量配电网项目随着增量配电网项目的激增，创建合理的监管体系将是增量配电网身体健康发展的适当确保。

通过和重庆能源局的合作，我们对配电网监管体系明确提出了如下建议：1、配电网投资的合法性监管与电网企业比起，增量配电网项目的管理还是个新生事物。因此要减少配电网的成本，对于配电网项目投资质量、安全性和耗资的管理，首先必需不具备合法性条件。无法把原本改革必需改成的陋习，却在新的配电网中残渣沉。

从大独占改为小独占之后，更加要避免新的投资主体经常出现挪用配电网股权路条、因为实力严重不足推迟增量配电网工程进度、由于各种原因虚增投资耗资、缺少管理力量造成供电服务质量和安全性相当严重上升、为了资本市场融资市场需求生造配电网概念等不道德。2、配电网投资的合理性监管为了确保增量配电网投资耗资的合理性，我们建议所有配电网项目的投资招标都要经过地方招投标平台公开招标，而不是企业自行的组织招标。这对于配电网投资耗资的合理性将起着十分最重要的起到。

也将有效地减少内部人掌控配电网项目投资耗资的可行性。3、配电网投资、运营和成本监审综合监管体系的构成增量配电网企业的日益激增，必定促成能源、经信和价格等部门综合监管体系的构成，这也是身体健康发展增量配电网项目的最重要措施。在社会利益最大化这个目标的前提下，能源投资的事前审核、配电网项目的事中建设、配电网投资的完工收支乃至配电网投产后的长时间运营，都必须创建涉及监管部门间的协同工作机制，团结一心，联合打造出半透明、真诚和信息交流无障碍的全方位监管系统。

同时大力利用社会第三方专业机构及行业协会的力量，获取涉及监管服务。4、配电网企业信用体系的创建可以意识到，增量配电网项目或者企业将不会经常出现优胜劣汰的局面。

作为管制性业务，配电网企业的行为准则将受到国家的严苛容许。配电网企业的信用将沦为项目投资收益获得确保的前提条件。创建配电网企业信用体系，将促成这类企业更佳的为地方经济发展获取更加完备，性价比优于的高质量能源服务。

六、从资本市场应从，促使并转供电企业自负盈亏增量配电网通过2018年减少一般工商业电价的惠民措施，曝露了我国电力体制之前忽视的缺失，这就是并转供电企业的不存在。从形式而言，并转供电主体行使了事实上的基层配电营业所职能，却没划入配电网管理体制，从而造成了转供电企业投资无法交还、价格体系失调、配网管理既不专业也不规范。这也是我国能耗无法减少的最重要原因。好在国家早已认识到并转供电企业的改革也归属于增量配电业务改革的一部分，规定了转供电主体自由选择接管电网企业或者升格为增量配电网两种形式的解决方案。

根据我们调研，这两种方式都无法被并转供电企业拒绝接受并落地操作者。因此我们建议从资本市场应从，以并购、出租和托管地并转供电配电资产的方式来促成其升格为增量配电网，以超过多方共赢的商业模式。具体措施如下：1、正式成立混合所有制的新型配电资产投资管理公司2、盘活产业园区的并转供电资产自负盈亏增量配电网3、希望商业综合体与专业公司合作发展微电网4、出租中型并转供电企业资产展开专业化管理5、托管地小型并转供电企业资产展开规范化管理6、充分利用电改政策减少并转供电企业电源成本7、充分利用资本市场减少并转供电企业投资成本本文亮相于《电力决策与舆情参照》2019年第5期（总第388期）。

作者系由中国能源研究会能源政策研究中心特约研究员、中国配电企业发展研究中心专家委员会委员、北京先见能源咨询有限公司董事长。

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